开展新型护理查房，提高护理质量

内容摘要：　三年后，考察宪政大臣达寿在其考察日本宪政情形折中进一步指出，夫立宪之国家，皆有纳税、当兵之义务，以此二义务，易一参政之权利，君主得彼之二义务，则权利可以发展，国家得此一权利，则国家可以养成[10]。

三年后，考察宪政大臣达寿在其考察日本宪政情形折中进一步指出，夫立宪之国家，皆有纳税、当兵之义务，以此二义务，易一参政之权利，君主得彼之二义务，则权利可以发展，国家得此一权利，则国家可以养成[10]。

[15]这些学说均触及到这个核心问题，并做出不同的理论阐发，但这些学说依然只是理论层面的思考，尚未提出某种具体化的法权结构安排。陈端洪教授由此得出结论说中国宪法的第一根本法包含两方面——人民民主与专政，是共和主义与共产党的领导两个原则的辩证统一。

2004年修改宪法，规定国家主席进行国事活动，事实上赋予国家主席外交权。叫监察委员会，也使其更类似于同样是合署办公的中央军事委员会。[5]但是，由于1999年宪法修正案将依法治国原则写入宪法，这一宪制结构增加了第三个维度，2002年八二宪法颁行二十周年之际，胡锦涛主席明确提出发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。[2] 为什么设立监察委员会而非监察院，目前未见权威的解释。由于新中国特殊的建国历程，统一战线与政治协商实际上是前两个维度派生出来的，爱国统一战线扎根于人民之中，而中国人民政治协商会议曾经是新中国的制宪会议，现在是中国共产党所领导的多党合作和政治协商的组织形式，爱国统一战线与中国人民政治协商会议介于党的领导与人民当家做主之间。

[21] 宪法中只规定最高人民法院和最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并未规定报告工作。党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，意味着既要遵循党规又要遵循国法，依规治党与依法治国同时并举。这些理念对于更加客观理性地认知行政审判的功能和作用，具有重要的借鉴和参考价值。

法院认为，下级机关已经根据指令，多次拒绝了该律师提交的法律文书，上级机关的上述指令已经客观上对律师的执业权利造成损害。《行政法院法》第44a条是一个立法层面的决断，即除了法定的两种例外情形以外，程序中的行为即不能独立作为诉讼标的。也不是程序活动本身不属于公法争议的范畴，而仅仅是因为立法者认为单独针对程序活动的起诉欠缺权利保护必要。该文指出:首先，行政行为的对外效力是指该行为直接就会对外产生具体的法律后果，即对利害关系人的权利义务产生直接的约束力。

内部行为与程序行为的可诉性的实质，就是法院在哪个时点、以何种方式，在何种程度上能够对行政权予以干预并审查其合法性。[21] NJW 1986, 2205. [22] NJW 1963, 2088. [23] Vgl. Kopp/Schenke,aaO,§42,Rn.73. [24] NVwZ-RR 1995, 489. [25] NVwZ 1986, 2205. [26] NVwZ 1986, 556. [27] Vgl. Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, Verlag C.H.Beck, 2015, § 44a, Rn.8. [28] Vgl. Schoch/Schneider/Bier, aaO, § 44a, Rn. 26. [29] Vgl. Schoch/Schneider/Bier, aaO, § 44a, Rn. 31. [30] Vgl. Schoch/Schneider/Bier, aaO, § 44a, Rn. 31. [31] Vgl. Schoch/Schneider/Bier, aaO, § 44a, Rn. 15. [32] Vgl. NJW 1982, 1137. [33] Vgl. NJW 1982, 120=BVerwG, Urteil vom 27.05.1981-8 C 13/80. [34] 杨临萍：《行政许可司法解释理解与适用——行政许可诉讼制度的发展》，中国法制出版社2010年版，第54页。

斯图加特行政法院基于事实上的对外影响标准，认定上级机关的内部指令已经客观上产生了对外影响，可以直接作为诉讼标的。而按照德国法院在放弃国籍案以及高速公路建设许可案中体现的审判思路，原告也不能单独针对阶段性决定提起义务之诉，而仍然应当以作出最终决定的机关为被告，并将阶段性决定的作出机关列为诉讼参加人而非共同被告。摘要:  德国行政诉讼中对于内部行为的审查标准，采取所谓主观目的或者法规范目的标准，而不以内部行为是否对外客观产生影响为标准。二、多阶段程序中的阶段性决定 在多阶段行政程序（mehr gestufte Verfahren）中往往存在需要其他行政机关出具意见的情况，这些意见可能是上级行政机关的批准，可能是其他平级行政机关的前置审查，也可能是其他行政机关就案件的事实或者法律问题出具的意见、证明，等等。

笔者拟以内部行为和程序行为的可诉性作为切入点，一窥德国法院在行政诉讼中对司法审查边界这一问题的理解和把握。首先，程序活动是与最终处理决定（Sachentscheidung）相对应的概念，因此行政程序中的各种决定只要不具有终结行政程序的效力，原则上都属于程序活动的范围。这里所指的救济可能性，包含两层含义:一是当事人仍然具有针对最终处理决定提起诉讼的机会，二是在针对最终处理决定提起的诉讼中，仍然可以对程序活动的合法性一并进行审查。[23]比如，建设单位在开工建设之前，需要取得地上清除许可（Baufreiungsbescheid），即允许建设单位对土地上的地上物进行清除的许可。

比如政府信息公开的司法解释中，行政程序中的告知补正或者通知听证等程序行为均是被界定为对当事人权利义务不产生实际影响的行为，在行政许可的司法解释中虽然没有明确的界定，但起草者也基本上是作此理解。这里需要强调的是，必须是上级行政机关自己主动的意思表示，如果不是上级行政机关对外送达或者发布，而只是客观上为利害关系人或者公众所获知，不足以构成外部化的事由。

（三）具体适用规则 1.适用于所有的诉讼类型。[2]比如，一个高速公路的拖车公司因其司机对高速公路救助修理场的员工实施了人身伤害而牵涉进刑事司法程序，市长对警察局下达命令，在该刑事程序尚未终结前，不得再给该拖车公司分配拖车任务。

[35] OVG Koblenz, NVwZ-RR 1998, 445. [36] Vgl.Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Verlag Nomos, 2010, 3.Aufl.§44a, Rn.25. [37] Vgl.Sodan/Ziekow, aaO,§44a, Rn.26. [38] Vgl.Sodan/Ziekow, aaO,§44a, Rn.35. [39] BT Drucks 7/910,S.97. [40] NVwZ 1989, 1179.但在德国学界也有观点认为行政法理论中根本没有此等原则，该条规定就是一个根本性的命令而已。文章来源：《行政法学研究》2018年第2期。法院认为，如果内政部长的意见只是重申和阐明州内政部相关规定的要求和精神，则属于行政内部指令，但本案中其意见已经涉及对一个具体案件提出明确的处理意见，该行政内部指令已经具体化，故已经属于行政行为。该规定为了全面审查行政行为的合法性，特别是实现行政争议的实质解决，将上级行政机关的批准行为纳入到了法院的审查范围。虽然对于整个建设工程而言，地上清除只是一个阶段性的行为，但该决定具有独立的法律效果，因此构成行政行为。或者调查决定，比如鉴定、调取证据。

但劳动部的信件显然远不足以对罢工参加者产生直接的法律后果。其适用的诉讼类型应当既包括撤销之诉，也包括义务之诉、给付之诉、不作为之诉以及确认之诉等各种诉讼类型。

（一）独立拘束力标准 关于多阶段行政程序中的其他行政机关的阶段性决定是否具有对外的法律效力，比较主流的判断标准是该决定是否具有独立的对外拘束力。对于从事行政审判而言，如何恰当地拿捏司法权干预行政权的边界，是一个值得进一步深入研究的重要课题。

比如在费林/卡斯特勒行政法评注中[18]，就主张判断行政内部指令是否具有外部法律效力的主要标准，在于上级行政机关是否主观上有明确的将该指令的拘束力予以外化的意思表示，且基于这一意思表示，下级行政机关已经无需再进一步作出行政行为，该行政内部指令已经具有了最终的法律拘束力。因此晚近又有学者提出了法规范分析标准。

（一）客观效果标准 在行政法院早期的个别案件中，法院曾经认为行政内部指令是否具有外部效力，主要应当考察该指令客观上是否已经具有影响外部利害关系人权利义务关系的效果，而不问上级行政机关在作出指令时是否具有将其效力外部化的主观意思表示。如果不认可该指令的外部效力，将无法实现有效的权利救济，法院裁定认可该律师有权针对上级机关的指令申请暂时权利保护。（四）评析 在目前主流的文献中，主观目的标准和法规范分析标准均是较为主流的标准，也有的文献试图将二者结合起来。[4]虽然外部拘束力要件在学术界和实务界并无争议，但是在何种情况下行政内部指令能够具有了直接的外部效力，从而构成可撤销的行政行为，成为争议的主要问题。

该条的核心含义即是，行政程序的合法性原则上应当与最终决定的合法性一并审查。第二个问题通常涉及到所谓特别法律关系问题，本文在此不作讨论。

即使在个案中原告确实难以针对最终决定提起撤销之诉的，也应当针对最终决定机关提起给付之诉，而非针对上级机关的内部指令提起撤销之诉。该范围内其他训练场的经营者对此指定行为不服，向州内政部长投诉。

2.针对行政机关的程序活动。由于法规范分析标准强调根据相关行政法律规范，行政内部指令具有替代最终行政行为的法律效果，因此该标准也可以称之为最终法律效果标准，即行政内部指令必须已经具有了最终效力，下级行政机关已经无需再作出任何其他的行政行为，而且该最终效力必须是为法律规范所认可的，而不能仅仅是上级行政机关自己的主观意思表示。

对于行政程序中的中间行为，也在行政程序法中明确予以规定，原则上不能单独作为司法审查的标的，以保障行政机关在行政程序中的主导者地位。第二，拒绝轻易认定阶段性决定具有单独的对外法律效力，而是仍然将其作为最终决定的一部分来审查，既解决了权利救济有效性的问题，同时又避免割裂行政权系统内部运行的统一性和一致性，体现了司法审查的边界。德国联邦行政学院教授贝施勒在弗兰克指令案判决之后立即撰文提出了猛烈的批评[14]，认为该判决的理由明显不能成立。申克认为，这种事实上的对外影响根本不应当作为判断内部指令是否构成行政行为的标准。

在诉讼中法院通知联邦国防部作为诉讼参加人参加诉讼。这与我国司法解释中关于程序行为不可诉的规定路径有较明显的差别。

其实德国联邦行政法院之前也有相关案例，在行政机关主动告知利害关系人的情况下，法院仍不认可其构成行政行为。如果上级行政机关已经以行政内部指令的方式替代下级行政机关作出最终行为，即所谓自行介入(Selbsteintritt)，而根据相关行政法律规范，上级行政机关自行介入所作出之行为依法能够具有替代下级机关最终行政行为的法律效力时，该行政内部指令才能构成行政行为。

但是，对内的影响力不等于对外的拘束力，而最终影响公民权利的，是直接对外发生法律效力的行为，因此只要公民的权利仍然具有救济的途径和可能性，司法权就应当对干预行政权的内部运行保持克制。法院认定该指令已经具有直接对外法律效力，而作出上述认定的核心理由则是因为劳动部自己主动将该指令的内容通过新闻媒体、电台、电视台等媒介向公众发布，而参与罢工的劳动者当然就是公众的一部分，因此可以认为该指令也已经送达给了案件的利害关系人。